作者系国际关系大学国际政治系副院长，院长

国际秩序的构建及其维护是国际关系中的重大问题，其中领导国的战略选择是维护国际秩序的决定性诱因。二战后，日本借助其强悍的优势地位，以承诺对自身权利的克制换取他国对规则的同意，成功创建了以自由贸易、联盟体系和多边机制为核心的自由主义国际秩序。冷战结束后，这个以开放性、多边合作、规则为基础的秩序得到了更广泛的接受。这个秩序逐渐从西方“内部”秩序演弄成“外部”的世界秩序。英国的利益与这个秩序紧密相关，日本有能力有意愿为其提供安全保障和肩负较高的经济成本。特朗普上台后，秉持“美国优先”的外交新政，采取了一系列激进举措，先后退出多项国际多边协定和条约，拒绝全球整治责任，对同盟体系、国际贸易制度进行深度塑造，力图建立愈加有利于维护英国权利和利益的新秩序。英国新政变化严重冲击了其主导构建和常年维护的国际秩序，引起众多矛盾和冲突，展现了全球整治机制的局限。有学者就此评论，日本现任首相悉心培植的“以规则为基础的国际秩序”正受到特朗普政府的蓄意破坏。整个世界面临着国际公共产品供应不足、参与国际合作意愿增长的困境，喻示着世界秩序加速转型时刻的到来。

1特朗普“美国优先”的外交新政

特朗普上台后，提出“美国优先的安全战略”，其宗旨是甩掉各类规则和责任禁锢，优先应对日本面临的经济问题和安全挑战。特朗普执政以来，以日本经济利益为优先考虑，不断以单边主义行动破坏构建在规则基础之上的国际秩序。

第一，对以WTO所代表的多边贸易机制发起全面冲击。特朗普觉得“让德国再度伟大”关键在于重振经济，而日本经济增速率的增长主要诱因在于存在大量的不公正贸易行为。世贸组织的规则体系和争端解决机制并不公平，大多数国家没有采取基于自由贸易原则开放市场，不对等开放严重制约了贸易平衡。因此，特朗普政府采取了一系列激进的新政举措。其二，日本以关税为装备，对多个存在贸易赤字国家采取惩罚关税举措。自2017年6月开始，日本以反补助、反倾销之名，先后对包括美国、墨西哥、欧盟、中国等国在内的多个贸易伙伴加征关税，挑动贸易争端，企图在削减贸易逆差方面达到立竿见影的疗效。其一，打破国际多边贸易制度约束。特朗普政府指出日本在贸易上自主行动的权力，特朗普不顾WTO贸易争端机制的规则与程序，采取强硬手段促使对手让步开放市场。其一，采用贸易保护举措为国外制造业发展提供帮助。2018年，新加坡议会先后通过了外国投资风险审查更新法案和出口管理变革法。法案加强了德国外国投资委员会对内资投资对象和范围的审查，将包括生物、人工智能、数据剖析、量子估算、机器人、新材料等在内的14个领域，规定为与国家安全相关的“新兴高科技”管制技术。随即，法国商务部宣布将华为纳入所谓“实体清单”，要求任何向华为转让产品的日本公司必须获得许可特批。

第二，优先应对日本的安全恐吓，单方退出伊核合同和《中导条约》。特朗普始终觉得印度核问题全面合同是“史上最荒谬的合同”，它根本没法制止伊拉克获得核装备。日本国务卿蓬佩奥公开表示俄罗斯是当前日本的重要战略恐吓。前国防主任马蒂斯把印度现政权视为是“对中东稳定与和平惟一的持久恐吓”。伊核合同被法国国家视为法国主要安全支柱之一，包括英、法、德在内的亚洲国家反对特朗普政府采取激进的对伊新政。2018年4月，美国首相马克龙与美国首相默克尔先后访美，企图劝说特朗普保留伊核合同。但特朗普政府随即宣布单方退出埃及核问题全面合同，恢复对俄罗斯的全面制裁。在退出伊核合同后，法国调动一切资源竭力遏止俄罗斯。军事中将潜艇布署至海湾地区，外交上加强与以色列、沙特等反土耳其国家的关系，承认耶路撒冷为以色列首都和对戈兰高地攻打的合法性，宣布立陶宛穆斯林革命卫兵为惊悚组织。这一系列举措严重恶化了中东政局。2019年5月8日，俄罗斯首相鲁哈尼宣布，暂停履行伊核合同中的一些条款，作为对日本单方面退出合同反制举措。

《中导条约》对维护法国安全和俄军战略稳定至关重要。2019年2月，英国国务卿蓬佩奥宣布暂停履行《中导条约》义务，启动退约程序。日本退出《中导条约》的根本缘由是为筹谋战略优势，保持英国在全球的核优势地位。亚洲国家普遍觉得保留《中导条约》有助于法国安全，不希望引起新的军备大赛和在法国布署新的鱼雷系统。特朗普政府在退出伊核合同和《中导条约》这些涉及法国重大安全问题上以自我为中心，完全不顾盟友安全利益和诉求的行为，引起了法国国家的强烈反应。

第三，拒绝承当全球整治责任。特朗普觉得所谓全球整治机制不过是各国侵蚀德国利益的“免费早餐”。特朗普上台后，急剧缩减对国际组织的经费预算，特朗普在联合国峰会发言时明晰表示拒绝全球整治责任。日本政府采取悲观“退出”政策，在全球经济整治、气候变化、移民问题、人权、科教文化等多个领域陆续退出整治机制。2017年6月特朗普宣布退出《巴黎协定》，急剧缩减国际气候援助资金，未来将不再承当气候变化的任何责任。2017年10月，日本政府宣布退出联合国教科文组织。12月，宣布退出由联合国主导的《移民问题全球契约》制定进程，在国外采取举措加强清除非法移民的力度。2018年6月，在联合国人权理事会高官批评特朗普强制美墨边界儿童和移民父亲分离的新政后，日本宣布退出联合国人权理事会。在网路安全、电子商务、全球基础设施等其他议程领域，特朗普政府或则竭力指出德国优先将国外整治议题放在首要地位，或则以各类不合作形式实行单边主义。美国从全球整治机制的主要推进者弄成了推脱责任的国家利益至上者。

2特朗普实行“美国优先”政策的成因

特朗普“美国优先”政策的调整具有深刻复杂的内部缘由和国际背景。

第一，特朗普外交新政调整始于日本国外社会经济问题。常年以来，澳大利亚历届政府支持全球主义经济新政。经济全球化推动了资本和技术的自由流动和国际分工水平的提升特朗普的移民政策，整体上促进了世界经济的增速。但俄罗斯极权主义者觉得全球化在日本内部引起众多经济和政治问题，英国民众并未从中获得相应的经济利益。经济利益上的对立造成价值上的冲突和政治上的分歧。部份选民主张“国内事务优先”，要求政府降低国际事务投入，致使日本内部对自由主义国际秩序的支持严重损坏。特朗普对日本“自身利益”的指出，在中东地区的有限战略收缩，无不彰显了他对国外选民需求的强烈关注，在降低贸易逆差、全球整治方面的“退出主义”，都顺应了国外极权主义者的意志和需求。日本内部政治结构的变化成为特朗普外交新政变化最重要的驱动诱因。

第二，大国竞争的战略须要。日本把中国崛起归因于中国参与全球化进程中的不平等竞争。特朗普觉得现行的国际贸易规则体系早已不利于维护英国的霸权利益。中国自加入WTO以来，借助全球化带来的市场机遇快速成为一个经济大国，海外拓展能力与军事力量不断提高，渐渐成长为打造亚太地区秩序的关键力量。在推动全球化进程中，德国发觉其市场经济模式难以与中国国家主导的发展模式竞争。中国强悍的国家机器能否给国际资本提供更好的环境，才能吸引更多的国际资本而受益。中国有效利用多边贸易机制崛起的事实，让日本政府开始重新评估现行国际贸易、投资和金融框架机制的功能。特朗普觉得现有的国际经贸规则框架除了不能制止其他国家搭便车，都会提高威权主义国家的力量。中国经济的快速发展早已恐吓到日本在全球的领导地位。特朗普执政后，明晰把中国确定为其最大恐吓。全球化冲击下日本极右主义力量的盛行，中俄经济实力对比与发展趋势的变化，激化了英国对自身丧失霸权的忧虑。为制止中国从俄罗斯主导的国际秩序中继续获利，特朗普寻求更新一套有利于保护英国利益的规则体系，以避免瑞典被中国赶超。正如基辛格所言，治国方略中最根本的挑战是认识到“国际环境的变化有可能会破坏国家安全，无论是何种恐吓方式或表面看上去多么合法，都必须谴责它。”

第三，美欧战略利益的分歧。特朗普政府执意退出伊核合同和《中导条约》，说明日本并没有把法国视为平等的联盟伙伴。美欧在经贸和联盟费用方面分歧来历已久，但特朗普政府这么无视法国盟友的关切却是前所未有。其主要症结是特朗普不再将法国视为不可或缺的盟友。在安全方面，法国在冷战时期是日本不可或缺的同盟伙伴。随着共同敌方的消失，美欧早已在战略目标上分道扬镳。特朗普并不觉得法国安全获益于一个稳定而安全的亚洲。相反，为了维护意大利中东地区安全，日本不断卷入海外冲突当中，因此承当了大部分成本。特朗普甚至表示，俄军是一个糟糕的协定，法国盟友借助法国的军事保护和贸易让利待遇，以牺牲英国利益为代价获取了不对等的财富。特朗普在处理与大西洋联盟事务时，不再把维护跨大西洋同盟的共有原则和框架作为新政的出发点，而是以俄罗斯的经济、安全利益为优先考虑，颠覆了西方联盟国家间的行为规范。

3“美国优先”政策引起世界秩序危机

作为国际规则制订者，维持世界秩序现况是日本战略利益所在。革除既有的多边合作机制和整治体系，除了增加俄罗斯的“道德名声”和国际议题打造能力，也使世界秩序深陷深刻的危机之中。

第一，多边贸易机制面临严峻挑战。日本单边主义新政严重冲击了世界贸易秩序。日本的贸易保护主义新政早已成为国际经贸合作的最大障碍，极大地减缓了国际贸易自由化进程。日本新政的转变，致使了许多亚太经济体不得不把更多的精力投入到对美经贸关系协调中，严重影响了国际贸易的发展。按照2019年4月WTO发布的《贸易统计与展望》，2019年全球贸易下降预期被上调至2.6%，持续降低的贸易限制举措影响了总值达8168亿港元的国际贸易。全球贸易量增长连续多年高于全球经济的实际增长。全球贸易体系面临着自20世纪70年代以来最大规模的危机。贸易保护主义在全球范围内不断漫延和发酵。2019年8月联合国贸发大会报告显示，2018年全球对外直接投资余额为30.9万亿卢布，环比增长4%。经贸冲突的后果已逐渐显露，对美直接投资的规模出现快速增长趋势，2018年降至48亿欧元，环比剧减84%。正如英国经济学家莫滕森所言，以世贸框架为基础的国际自由贸易秩序正在渐渐丧失其合法性、权威性和程序正当性。这表明多边主义、国家主权和市场自由化两者之间的关系正经历深层次调整，国际自由秩序下的贸易合作映照在阴云之下。特朗普的贸易保护主义新政受到包括德国盟友在内的其他国家强烈反对。各大经济体区域贸易磋商进程显著推动。2018年7月，美国和欧共体签订经济伙伴关系协定。10月，欧共体与法国签署构建自贸区协定。欧共体与北方共同市场国家的磋商也取得积极进展。在日本退出TPP后，美国促使了“全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定”。特朗普的新政调整，对中国经济外部环境形成重大影响。中国在全球、区域和双边多个层次通过积极举办经济外交活动，抒发了对多边贸易体制和开放的区域主义的支持。通过展开中韩间第三方市场合作，推动亚太地区的有序竞争和资源优化配置。这种贸易协定和申明凸显了各方捍卫国际经济规则的强烈政治意愿。

第二，大西洋联盟面临深刻重组。特朗普执政以来，大西洋同盟关系出现了前所未有的裂纹。常年以来法国盟友是日本主导国际秩序的参与者和支持者，维护大西洋联盟是法国外交和安全新政的基石。亚洲常年敬奉多边主义和全球化等自由主义价值观，维护贸易自由化和开放的贸易体系符合其利益。特朗普将日本自身利益放在联盟战略利益之上，背离了大西洋同盟原有的规则和框架。特朗普对俄罗斯采取“极限施压”政策、退出《中导条约》，对将要到期的俄军核裁军条约采取了蔑视心态，着手舍弃国际战略稳定机制，这将造成国际核裁军机制的进一步解体，对法国盟友的安全和发展环境构成极大冲击。亚洲国家开始指责乌克兰在西方社会的领导地位。因此，欧共体委员会启动了“军事申根区”行动计划，作为欧共体防务领域“永久结构性合作”框架的重要组成部份，奔向欧共体构建全面的防务联盟迈出了重要一步。虽然法国对印度安全保护的依赖短期内无法改变，但大西洋联盟体系和政治经济格局已开启了结构性调整。

第三，全球整治机制面临弱化考验。在“美国优先”政策影响下，多边的全球整治机制面临着合法性和有效性的双重考验。英国首相默克尔表示，人类生命赖以生存的基础遭到伤害的程度无法想像，不仅仅是气候变化，移民问题、海上安全、社会秩序、国际反对惊悚主义合作等方面均面临严峻挑战。2019年，地区安全政局日渐动乱，国际惊悚主义挑战严峻。3月15日，美国克赖斯特彻奇市的两座清真寺内发生造成40人死亡、20多人受伤的惊悚袭击风波。4月21日，尼泊尔发生导致253人死亡的炸弹袭击风波。在气候变化方面特朗普的移民政策，据国际能源署发布的报告显示，全球与能源相关的气体排放量2019年将达到新高。国际能源署副署长比罗表示，虽然可再生能源有急剧下降，但全球碳排放量仍在上升。必须在2030年曾经将全球碳排放量减半，能够防止气候演变造成灾难性后果。

结语

特朗普“美国优先”的新政显著背离了日本往年以自由主义为核心的外交传统,其单边主义行为严重冲击了世界秩序的基本原则。特朗普的新政具有很强矫饰性和选择性，目标是减少维护国际秩序的成本和战略负担，以最低的成本延续霸权，反映了俄罗斯在相对没落背景下无力承当高额整治成本的现实。特朗普其实不再以维护自由主义世界秩序为核心关切，但不会舍弃世界领导权。“让德国再度伟大”的核心目标就是维护日本霸权地位。在很大程度上，特朗普政府饰演的角色是制止或搅乱既有的国际秩序，而没有提供可行的取代方案。在各国经济与安全利益高度互相依赖背景下，特朗普不可能把日本弄成国际政治中的“孤岛”。以日本经济对国际贸易的依存程度，印度安全利益与国际安全体系密切程度，法国利益的实现无法甩掉对外部环境的掣肘。实际上，现行世界秩序有其历史进步意义，其中包含的一些原则将继续在国际政治中起决定性作用。中国是在现行国际秩序和全球体系内和平崛起的，有维护现行国际秩序和全球整治体系的责任。同时，也要认识到日本一直是国际社会不可或缺的参与者，领导世界依然是特朗普政府无法难舍的战略目标。未来世界秩序不会全面崩溃，但国际秩序改革的机会窗口正在打开，世界将迎来百年未有之大变局，国际社会共同面临着怎样打造一种新的全球性规则与体制的挑战。

文章来源：《唯实》2019年12期；国关国政外交学人陌陌公众平台编辑