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公共管理( ）

什么是公共管理

公共管理依托政府力量,协调社会各方面资源,综合运用政治经济管理法律等手段,增强政府治理效能,提高政府工作成效和服务水平,以此增进社会整体福祉,保障公共利益实现。公共管理属于公共行政与公共事务这一大范畴的分支,其核心是将公共行政定位为专门职业,将公共管理者看作该职业的执行者。

公共管理的特征

公共治理是一种涉及多方面的社会行为，是一种当代的治理方式，它有以下特点：

公共管理的宗旨在于达成社会整体福祉，社会是包含多元性和复杂性的群体生活集合体，从利益层面来看，社会中既存在以个体需求为导向的私利，也存在以集体需求为导向的公利，公共利益指的是社会成员在共同参与下所获得的共享收益公共利益是公共管理的主要宗旨，也是公共管理的基本准则；社会安定与进步需要依靠社会整体利益来推动个人利益的实现。

公共管理的执行者包括政府部门和民间团体。当代社会的公共管理执行者呈现多样化特征，基本上可以划分为两大类：一类是广义的政府部门，另一类是民间团体。在角色和功能上，政府部门是公共管理事务的关键执行者。宏观层面的治理职责或整体性核心事务，比如国防、外交、社会安定、主要法规与政策的拟定，通常只能由政府机构负责；而微观层面的管理，诸如社会服务、社会保障等领域的一些具体事务，更适宜委托非政府组织处理。还应该借助机制设计，让民众获得更多参与公共管理事务的途径，并且能够加入其中。

公共管理的对象为社会公共事务。公共管理的对象即为公共管理活动里具体权利和义务所对应的事物，也就是社会公共事务。社会公共事务涵盖社会问题、公共项目、公共物品以及资源。社会问题是指那些属于公共部门责任之内、符合公共管理目标、需要处理的事项。公共事务遵循政策执行一系列举措和环节，是公共治理最核心的内容。公共物品和资源涵盖公共设施、公共产品、公共信息资源、社会人力资源、自然资源、国有企业和公司。

公共管理的主要任务包括提供帮助、推动发展、制定规范和保障福利。各类管理活动在核心职责上存在差异。公共管理兼具服务公众和维护政治的原则，因此形成了这四项核心任务。

公共管理能够借助所有公共和私人管理的方法，公共管理必须首先强调其公共属性，在管理方法上需要采用政府机构惯用的方法，例如行政命令方法、法律方法、经济方法、思想引导方法等，私人部门的管理方法也能够用于公共管理，例如注重成果、注重效率、注重技术等。借助企业层面的运作方式，意图在于处理社会性议题，达成民众的期望。

公共管理的对象

公共管理以社会公共事务作为其管理目标，这些社会公共事务涵盖了社会问题、公共项目以及公共物品和资源这三个主要方面。

(一)社会问题

人类社会是一个充满对立的生存环境，不论处于哪个时期或哪个地方，都必然遭遇各种挑战。社会上的难题五花八门。而且这些难题还不会停止出现，即便某些困难被克服，新的困境又会接踵而至。所以，公共管理无法一次性处理所有社会难题，只有那些契合公共管理目标、属于公共管理机关工作范畴的社会难题，才会成为公共管理的关注点。由此可见，必须擅长分辨各种社会难题，合理挑选那些关键性或影响深远的难题当作公共管理的目标。通常而言，成为公共管理目标的社会现象，需要满足几个基本条件：首先，它是一种客观存在且与社会秩序严重冲突的状况；其次，它会对某个区域内的居民日常生活造成干扰，并引发广泛关注；再次，它的处理需要社会各方面协同合作才能完成；最后，该问题的解决能够促进社会整体的进步。

(二)公共项目

公共项目是为了达成公共管理目的而实施的一系列举措及其流程，是公共管理中最为直接的目标对象。公共项目具备这些特征：首先，将特定的公共管理活动分解为必要的行为步骤或阶段，目的是为了高效达成公共管理的目标；其次，认真审视每个步骤之间的联系，特别是与特定成果的关联；再者，清晰界定每一步的实施主体和责任归属；另外，设定明确的完成每一步骤及整个项目的时限；最后，定期核对资源分配与预先规划是否一致。

(三)公共物品和资源

对公共物品和资源的管理，是公共管理的主要内容之一。

1、公共物品

世界银行在《1997年世界发展报告》中阐述了公共物品的内涵，认为这类物品具备两个主要特征，一是共享性，二是不可分割性。共享性体现在，某个人享用该物品不会影响其他人同时享用，其供应量保持不变。不可分割性则意味着，任何人都无法被阻止参与该物品的消费过程。这些特点导致无法对公共产品进行收费，因此私人供应者缺乏提供这种产品的意愿。根据世界银行的说明，公共产品是与私人物品相对的一种产品，它具备以下特点：①消费时不会互相影响，并且无法阻止他人使用；②容易形成自然垄断；③难以收取费用；④扩大规模能带来显著效益；⑤首次投入的资金规模很大。公共物品具备这些性质，导致私营公司或市场不愿供给，或者供给起来很困难，即便供给了也难以实现高效益。所以，这类物品通常由政府等公共机构负责供给。相比之下，私人物品的利益范围明确，市场是供给这类物品的最佳途径。

2、资源

资源涵盖一个国家或区域所具备的人力、物力及财力等物质与精神层面的要素总和。依据其形成途径，可分为自然资源和社会资源。公共管理关注的主要资源类型有：公共信息资源，即特定社群共同持有且可利用的各种知识产品，诸如文化成果、科技成就、经济情报等，它构成了当代社会存续与进步的根本条件。人力资源，某个地方的人力资源，是当地社会资源的一种体现。在社会资源中，人力资源最为活跃公共管理专业，也最为珍贵。所以，如何开发、利用并推动社区内的人力资源发展，是公共管理工作的一个重要方面。自然条件。一个社会得以存续和进步的基础，涵盖多种天然物质要素，例如土壤、矿产、水、动植物、海洋以及气象等条件。这些资源为特定群体所共同拥有，对其进行科学运用和拓展、维护和更新，是社会治理工作的关键环节。

公共管理的性质

(1)承认政府部门治理的正当性;

(2)强调政府对社会治理的主要责任;

注重政府部门、公司组织及社会民众之间的相互配合，并且重视在应对社会及经济事务时的共同承担义务。

(4)强调多元价值;

(5)强调政府绩效的重要性;

(6)既重视法律、制度,更关注管理战略、管理方法;

(7)以公共的福祉和公共利益为目标;

公共行政可以看作是一种专门领域,公共管理者则是这一领域的具体执行者。

公共管理与私人管理的区别

公共管理与私人管理的不同，在于组织性质和管理方式。美国学者菲力浦·科特勒从社会经济角度，把社会组织分为三个部分。第一个部分是企业，第二个部分是政府，第三个部分是非营利组织。企业属于私人组织，政府和非营利组织属于公共组织。由此可以明白，公共管理就是处理政府跟非营利组织的事务，私人管理则是应对企业的相关事务。

公共管理与私人管理在管理的基本特征上有很多共同点。公共管理具备决策、计划、组织、协调、控制等职能，私人管理也拥有这些职能。两种管理方式都需要设定目标，都必须建立各种规章制度来约束组织及其成员的行为。然而，因为两者的本质属性不一样，公共治理与私人治理之间依然有着显著的差异，这些差异主要表现在几个方面。

(一)公共利益与私人利益的不同

(二)权威行使的性质不同

(三)受法的支配与契约管理的不同

(四)政府控制与市场自由调节的不同

公共治理与私营治理存在显著不同，这主要体现在以下几个方面：政府实施管控，而市场则依靠自由调节，二者存在明显差异。

公共领域所供应的劳务，通常只有唯一供给者，没有其他选择，这是由于掌管政权的机构只能有一个；而商业领域所供应的物品和劳务，往往有众多供应者相互竞争。

公共产品同私人产品存在显著差异。公共部门负责供应公共产品或类公共产品，而私人部门则供应私人产品及服务。前者具备不可分割性与非排他性，后者则拥有可分割性和排他性，并且其价格能够量化。

公共领域供应的物品或劳务，个人无法自行挑选；商业领域供应的物品或劳务，购买者能够随意挑选。

公共管理旨在服务民众，不涉及经济回报；而商业领域的运作核心是获取利益。

(五)政治理性与经济理性的不同

公共部门处于社会治理的核心位置，负责处理社会价值与利益分配问题，其根本目标在于实现社会和谐。公共机构尤其是政府部门在施政过程中，体现出的是政治层面的理性思考，关注的是各种社会利益与价值的均衡状态，例如效率和平等的兼顾，改革、发展与稳定的协调，个人需求与公共需求的兼顾等等。

私营机构运作，因组织性质决定其以盈利为首要目标，业务功能相对单一，管控领域不够宽广，处理事务对象数量不多，波及范围不大，难以产生广泛的社会效应。因此，企业运作主要展现出的是经济层面的考量，其它因素则较少被纳入考量或只是略微顾及。

公共管理与公共行政的关系

公共管理是建立在公共行政基础之上的新型治理方式，由此衍生出学术界对其的多元解读，其中主流看法包括：部分学者主张，公共行政与公共管理并无根本差异，两者间仅存在名称上的差异。有不同看法指出，公共管理属于公共行政的一个范畴，它着重探讨行政管理中的方法、技术和具体手段；公共管理所开展的实际工作，主要是负责公共事业的开拓与管理工作。另一种看法指出，公共管理并非传统公共行政的简单延续，而是一种崭新的管理范式或实践路径，二者不可混为一谈，公共管理在涉及的管理范畴、核心理念以及操作方法等多个层面，均展现出与传统行政管理迥异的独特属性。

可以说，在国内学术界，最后一种看法得到了多数人的认可。从整体上讲，公共管理与公共行政是两种既有关联又相区别的管理体系。

它们的关系在于：公共管理跟公共行政都负责处理社会公共事务，“公共”是两者共有的范畴。公共行政等同于政府运作，公共管理的中心力量同样是政府，尽管它还包括非政府公共组织；由此可见，公共管理与公共行政的中心力量都是政府。公共管理和公共行政都是依照法律法规实施的管理行为，都具备显著的法制约束力。公共管理与公共行政的目标都是实现公共利益，在管理过程中，都非常重视公平原则，将其作为首要考虑因素。

它们的差异体现在：第一，负责管理的组织方面。政府是公共行政的责任单位，而公共管理的责任单位除了政府，还涵盖非政府公共组织。第二，负责管理的对象方面。公共管理的研究对象比公共行政的范畴更广，它的监管领域既涵盖了政府职责内的社会公共事务，也涉及了政府职责之外的社会公共事务；此外，一些在传统公共行政中较少涉及的内容，例如公共环境维护、项目实施过程、成效考核、公共道德规范等，也属于公共管理的研究对象范畴。在管理目的层面。公共行政偏向于内部视角，公共管理则倾向于外部视角，公共行政着重机构运作、流程执行以及程序维护，公共管理则关注项目推进、成果达成以及效能评估。在方法运用上，公共行政强调规划制定、组织建设、指导实施、协调配合以及汇报总结等基础能力，公共管理则着眼于能够将理念转化为实践的管理工具、技术支撑、知识体系以及操作方法。在理念层面，公共行政注重实施标准，注重政策合理化；公共管理则融入更多企业运作理念，注重管理效率化。

公共管理与工商管理的区别

公共管理的研究范围涉及国家事务、政府工作以及社会公共组织的运作方式，而工商管理的研究范畴则聚焦于各类工商业实体及其日常经营活动。这两者的显著区别体现在：首先，追求的目标不一样，公共管理旨在实现社会整体福祉，而工商管理着眼于获取企业自身收益；其次，运作方式有别，旧式公共管理带有独占色彩，商业管理则充满竞争活力；再者，方法手段各异，传统公共管理主要依靠行政命令和法律规范，偶尔配合经济杠杆，现代商业管理则侧重运用经济手段，偶尔借助法律措施和行政干预。我们必须明确两者的关联之处,同时也要努力发现彼此的不同点,这样才能全面理解公共管理。

这个新方法产生于二十世纪八九十年代，目的是为了修正传统行政管理方式的不足之处，并在公共领域管理中得到应用。这个方法拥有许多不同的叫法，包括管理主义、新公共管理、以市场为导向的公共行政、后官僚制范式以及企业式政府等。它有以下几点不同之处:首先,它标志着公共管理领域的显著转变,尤其体现在绩效达成和管理者个人担当上。其次,它明确表达了要摆脱传统官僚体制的倾向,目的是让机构设置、人员管理、任期安排和条件规定更加灵活。再次,它清晰界定了组织架构和人事管理的具体目标。最后,资源管理人员更倾向于带有政治倾向地参与政府事务,而非保持无党派或中立立场。第五, 政府运作更容易接受检验, 政府参与不一定非得借助行政手段不可, 第六, 减少政府角色的倾向, 比如通过私有化, 让市场来检验, 或者以签订契约等不同途径来实现。

新公共管理兴起的缘由不止一个，但其核心症结在于旧有行政体系已难以为继，并且普遍认为其效能正在衰减。政府部门最先察觉到这一趋势，继而开始质疑传统模式里那些基础性的核心理念。当局转而聘请具备经济学知识或在行政领域有专长的人员,不再选用全才型官员;借鉴企业界的经营方法;在压缩开支的要求下,模糊了公共事务与企业活动的界限,使得两者结合更为紧密;同时着手调整政府机构内部已无必要的岗位设置。当财政状况恶化时,民众仍期望公共服务维持原有水准。当前形势下，唯有提升生产效率，方能创造条件，促成新公共管理的发展。

一、管理的方法

胡德提出的管理主义实践，即他称之为“新公共管理”的理论，包含七个核心要素：

公共事务管理要求由专人负责,正如胡德所指出的那样,这体现为领导层对机构实施主动的、突出的且带有判断力的监管。这种现象最恰当的说明是,明确划分行为责任是授予职责的必要条件。

工作成果的清晰界定和评估方法。这要求制定目标并规定工作要求,相关人士在说明理由时指出“分配任务必须具体说明任务内容;提升效能必须严格围绕任务核心”。

特别强调成果管理。依据考核的成效,把物资调配到各个范畴,由于“关键在于瞄准方向,而不是拘泥于步骤”。

公共部门正经历从合并走向分立的过程,其中,一些大型机构被拆分成以产品为核心的协作单元,这些单元拥有独立的财政来源,彼此间保持适当的距离同时维持沟通。"这种组织形式既能实现内部管理,又能借助特定布局提升运作效能",其必要性彰显了该模式的合理性。

公共部门正在变得更加有竞争性,这体现在签订服务协议和实施公开竞标过程,这种做法的合理性在于竞争有助于减少费用并提升工作品质。

高度关注非国有机构运作模式，摒弃了原先那种类似军队的公共服务理念，在人员聘用和薪资待遇上展现出更大的灵活度，这种调整具备充分理由，因为应当将非国有单位实践证明行之有效的经营方法引入政府体系加以推广。

注重资源使用的约束力和节俭性至关重要。胡德认为这是为了“压缩直接开支,强化工作规范,抵制工会诉求,减少让员工服从企业的代价”。检查公共部门的资源需求,力求少花钱多办事,这充分说明这种做法是恰当的。

二、新公共管理的理论基础

新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门管理。

经济学是管理主义的重要根基,因此它是最具影响力的社会科学理论之一。经济学里有两个核心前提。其一,是关于个体行为的假设,即认为个体总是追求利益并规避风险。其二,个体行为的假设促成了某个严谨模型的建立,这个模型能够高度概括化,通过它能够预测人们的整体行为模式。从某种角度来看,经济学着重运用逻辑推理来形成判断,因此它与那些通常运用观察总结法的社会学科形成了区别。

另一方面,公共管理在理论层面和实践层面都深受私营领域的影响。公共领域和私营领域或许存在根本性的差异,但这并不代表源自私营领域的理论以及相关能力与公共领域完全脱节。公共管理接纳的若干管理革新原本是由私营领域率先倡导推行的。打造更具适应力的机构、关注成效源自于企业界；当前公共部门愈发看重的战略布局和战略管控，其思想也源自企业界。企业界的人力资源管理模式，在某个层面上也被公共部门所借鉴，涵盖在组织内实施奖励措施以及推行其他多样的机制。

注重结果可能是借鉴企业界最关键的启示。旧式的政府运作方式常因过分强调体制和程序而牺牲了成效，因此备受诟病。当代的公共管理实践则把达成目的放在最核心的位置，其他方面都处在从属地位，这反映出人们观念上的显著转变。此外，正如上文已经探讨过的，官僚体系本身并非天然具备高效率。企业还探索过多种多样的构造方式,比如目标利润单位,权力下放管理模式以及可变的人员管理机制等等,这些在政府机构中也普遍存在。企业朝着多元适应的方向发展,现在正被政府机构竞相学习。

经济学和私营领域构成了新公共管理的基本理论支撑，这种理论的价值评判，或者其成效能否与传统模式看齐公共管理专业，便成了管理主义模式备受诟病的一个核心问题。

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